近日，国家发改委悄然下发《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》(下称《指导意见》)。

  《指导意见》提出，“十三五”市县规划改革创新的主要任务：一是要创新市县经济社会发展规划，改革市场发挥作用领域的规划内容，强化政府职责领域的任务，特别是要强化空间布局，优化空间结构，将经济社会发展与优化空间布局融为一体，编制出一个统领市县发展全局的总体规划。二是要健全规划衔接协调机制，强化市县经济社会发展总体规划的龙头地位，为城乡、土地、环保、交通等规划编制提供依据，同时要精减专项规划数量，增强专项规划编制的针对性和有效性，为贯彻落实市县经济社会发展总体规划提供支撑。

  发改委一位官员对21世纪经济报道介绍，《指导意见》的目标是推动国民经济社和会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“多规合一”，为形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。“需要注意的是，《指导意见》是指导性质的文件，并不具有强制力。”

  21世纪经济报道获悉，推进市县“多规合一”是中央全面深化改革领导小组第二次会议确定的2014年经济体制和生态文明体制的一项重要任务。目前，发改委和环保部、住建部、国土部已经分别向中央全面深化改革领导小组办公室提交了“多规合一”的改革方案。

  开发与保护融为一体

  《指导意见》提出，目前我国市县规划存在着规划数量过多、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题，这是导致工业化城镇化进程中资源过度消耗、空间无序开发、生态环境恶化等突出矛盾的原因之一。

  为此，发改委要求市县规划要强化空间布局。要针对目前市县各类功能分区数量过多、内容繁杂、缺乏统筹、难以衔接等问题，按照一个市县一本规划、一张蓝图的要求，，整合优化相关规划的空间管制分区，形成一张规划布局总图，将开发与保护融为一体，作为市县长期遵循的空间开发调控蓝图。

  《指导意见》指出，强化市县规划的空间内涵，不是形式上的调整，而是转变规划理念、调整规划思路的内在要求。与企业结构、产业结构相比，空间结构、空间布局对一个市县的影响更宏观、更长远，是政府更好发挥规划调控作用的重要领域。因此，在规划思路、规划框架上都要体现这种特点和要求，把总体发展战略和各领域发展任务与空间布局、空间管控相结合，改变将时序与空间、发展与布局相互割裂的状况。

  “经济社会发展规划本质上是发展性质的规划，侧重时间序列下的各类预期性指标，这些指标是可以计算和预测的。”中国国土资源经济研究院规划所研究员郝庆对21世纪经济报道分析，但是空间规划不同，它是强制性的管控规划，不仅仅是空间规模、结构、区位、布局等，还涉及到空间的权属这一复杂问题，因此其编制难度要更大。

  发改委还要求，为进一步增强市县经济社会发展总体规划的战略性和前瞻性，要合理调整规划目标、规划任务的期限，既要以“十三五”时期为主，衔接2O20年全面建成小康社会各项目标，又要考虑更长时期的远景发展，做到远近结合。

  对此，中科院南京地理与湖泊研究所研究员、区域发展与规划研究中心主任陈雯对21世纪经济报道解释，所谓规划目标和任务的远近结合，“近”主要是指实现五年规划预期性目标的各类任务和项目，而“远”则主要指体现基于主体功能区战略的城镇、农业和生态三类大的空间格局的划分。